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建筑安全管理模式探微

日期:2011年12月15日 18:13

  国内外建筑安全管理体制与内部管理机制的各种比较美国、日本、英国等发达国家从20世纪60~70年代开始,对建筑业安全问题进行了深入研究,从法制、经济、文化、组织、技术等各个方面寻求降低事故发生率和减少事故损失的途径,建筑安全管理体现出较高水平。

  突出法制国家宏观管理。从国家的安全管理职能及手段的角度看,一些发达国家均以法制作为主要的监管手段。以英美为例,两国都没有独立的建设行政主管部门,政府主要通过法律法规手段规范建筑市场。职业健康与安全管理体系是国家的建设工程安全管理的一部分,政府把保证全国每个劳动者的健康和安全作为安全管理的最终目标。在策略的制定上,以国家职业安全健康标准作为安全管理的基础与核心,发挥健康与安全法律的主体法律作用和严谨而详细的法规标准与技术条例等法规作用,为建筑行业提供了一个良好的安全管理法律环境。

  行业自律水平高,行业协会影响大。国外在安全管理上的另—大特色在于行业自律水平很高,行业协会影响大。德国的建筑业有8个非盈利性行业协会,行业协会的职责是:拟定本行业的发展规划、制定行业标准、开展工伤保险和科研教育、预防和治理职业病、对安全专业人员进行资格认可、进行事故处理。德国《劳动保护法》第7条规定:每个企业必须加入所从事业务的行业协会,并缴纳工伤保险金,亦即承包商的市场准入是通过行业协会认可的。行业协会不将企业除名,而是对安全事故频繁的企业提高工伤保险金或进行高额罚款(属行业自律行为),使得企业无力继续经营,破产后自行退出市场。

  建筑工程主体安全法律责任明确。建筑业危险不仅存在于施工过程当中,而且在建设项目的规划设计当中就可能埋下事故隐患。据欧共体统计分析,63%的事故(此事故不仅是施工过程中的安全事故,也包括使用过程中的安全事故)是因为在前期项目设计策划和施工准备阶段就存在缺陷,37%的事故则发生在施工阶段。业主与承包商安全责任不明确、施工方案中的安全措施不完善、施工交底不清等是造成事故的重要原因。

  在美国,依据1970年颁发的适用于美国各州和地区的《职业安全与健康法》第5节“责任”第1条规定:每个雇主必须为每个雇员提供没有对雇员造成或可能造成死亡或严重生理伤害危险的工作和工作场所;同时遵守根据本法令颁布的职业安全卫生标准。由此可见,按照美国《职业安全与健康法》的规定,业主和总承包商都要承担相当大的安全责任风险。为避免日后的法律纠纷,业主在工程项目招标时,也会将承包商良好的安全施工记录列为取得投标资格的必备条件之一;在工程施工阶段,业主还积极参与承包商的安全管理。

  在德国,1998年10月,劳动局颁布的《建筑工地劳动保护条例》规定:业主必须负责工地所有人员的安全与健康,采取符合《劳动保护法》规定的各项安全措施。建筑师不仅需要对工程本身质量负责,还要对涉及安全的重要施工方案负责,要同协调员一起制定包含安全措施在内的施工方案,报有关部门审查批准。业主委托协调员筹划建设项目的安全措施,参与项目的总体规划和设计,协调施工全过程的安全事宜。

  我国《建筑法》在第5章“建筑安全生产管理”16条的规定中,建筑施工安全责任几乎由建筑施工企业完全承担,建设单位(即业主) 承担的责任非常有限。因此,在我国施工安全普遍被认为是施工单位的事,而建设单位和监理单位往往只关心工程质量、进度和投资问题,因而经常出现拖欠工程进度款或迫使施工单位抢进度、赶工期而漠视施工单位人员安全的情况。而一些施工单位负责人,在督促不严的情况下,存在着把减少安全投入视为节约成本的错误观念,使建筑安全存在较大隐患。可见,从法律上落实建筑活动各方的安全责任,增加各方对安全问题的重视程度,是降低安全事故的有效措施。

  安全保险制度完善。按照美国法律的规定,进行工程项目建设前,业主和承包商必须办理有关的强制性保险,否则将无法从事相应的业务活动。承包商交纳安全保费的多少,和其安全施工的业绩与信誉密切相关。承包商若具有良好的安全业绩和信誉,往往保费低廉,施工利润较高;反之保费高,可能导致施工成本亏损,甚至出现保险公司拒保,最后失去主体施工资格。在这种法律规定的作用下,不仅承包商自己安全意识十分强烈,而且保险公司为自身利益,也对施工安全极为重视,积极参与到施工安全管理之中。

  在我国,建筑施工企业安全投保意识普遍较差,这和我国建筑法律不健全,保险市场单一有很大关系。我国《建筑法》只在第48条强制规定:建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险,而国际普遍通行的建筑工程一切险、安装工程一切险、雇主责任险等强制险并没有明确规定要求。目前,我国保险市场条块分割,保险业务险种少,保费高,服务尚不如人意;建筑市场没有建立权威的安全统计信息,使得理赔时互相推诿,各自的合法权益无法保护。在执法不严、缺乏相互制约机制的情况下,必然造成某些施工企业的短期意识,抱有侥幸心理,不重视建筑安全生产和人身意外伤害保险工作。市场经济的杠杆调节对我国建筑安全管理没有很好地发挥出应有的作用。

  从业人员安全培训机制健全。在德国,每个州和大城市都设有由当地政府出资创办的涉及建筑等行业的职业学校。当某建筑公司需要招收新工人时,则与行业协会进行联系,由行业协会发布招工信息。年轻人若想从事建筑职业,需事先同一家建筑公司签订定向委托培养合同,并通过行业协会组织的考试后,进入当地的建筑职业学校学习。此类学校学制3年,学生在校学习期间不付学费,由与学生签订合同的建筑公司每月付给每个学生600~2000DM不等。在我国,建筑业从业人员的低素质一直是我国建筑施工安全形势严峻的重要原因。大量农民工没有经过相应的专业培训,就开始进行施工作业,一方面这些民工缺乏相应的安全施工知识;另一方面,民工的维权意识较弱,使得建筑业生产在施工事故频发的同时,不能引起政府、业主和承包商的足够重视,安全形势得不到改善。

  对加强我国建筑安全管理工作的建议

  以安全生产法制建设为重点。安全生产监督管理职责的本质就是依法行政,即依据国家安全生产的法律、法规及行政规章对安全生产主体实施监督管理和监察的行政行为。为此,应以安全生产法制建设为重点,推进安全生产管理体制的创新。一是建立、健全以安全生产基本法为主体的我国安全生产法律体系;二是依法建立、健全各级安全生产机构,落实人员编制,使安全生产工作有制度保障;三是应根据新形势和安全生产特点及发展趋势,研究和制定我国建筑安全生产中长期安全管理规划,增强对安全生产管理工作的预测性和指导性;四是依法强化政府安全生产监察,加大对违法、违规行为的惩戒力度。

  推进安全生产管理体制创新。为加强我国建筑安全生产管理,需要进一步理顺国家安全生产监督管理局、国家质量监督检验检疫总局与行业主管部门的关系,明确各自的安全职责,同时,逐步改变以行业为管理对象的大包大揽管理方式,相互借用对方监管力量,形成合力,变成突出政府职能的社会管理方式,形成各负其责的管理体制。建设行政主管部门应逐步淡化行业管理色彩,以建筑物为监管对象,重点抓好规划和质量这两个涉及公众利益的重要环节,把城市规划这一由政府组织的具体技术工作,和监督单个建筑产品是否符合强制性规划指标的工作区分开来,把后者和质量监管结合起来,逐步实现监管一体化。

  大力推行意外伤害保险制度。鉴于我国即将推行的工伤社会保险并没有覆盖建筑业的绝大多数从业人员(因为工伤保险是以在册员工为受益对象,而建筑业从业人员多为农民工),所以应大力推行《建筑法》规定的意外伤害保险制度。通过实施这一类似于雇主责任险的法定制度,一方面既保证从业人员的利益且有利于事故发生后的社会稳定,另一方面利用市场经济手段着力加大对企业安全管理的引导力度。比如规定施工单位必须以工程为单位参加投保;建设单位办理施工许可手续时,必须出具中标施工单位对此项目的意外伤害保险合同(当然,保险公司对施工单位安全业绩考核后也可以拒绝受理保险)。反过来则要求没有保险合同则不予颁发施工许可证。

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